矿业必修课：海外“冲突矿物”立法和我国政企应对策略

再行讲国外冲突矿物法律和我国政企应付策略　　内战、地区战争以及种族争斗等冲突与自然资源之间的紧密联系是不证自明且历史悠久的。根据联合国环境规划署2009年的一项研究，自1990年以来，全球最少18起暴力冲突都由木材、矿产以及油气等自然资源的研发引发，而在2009年之前的60年里，最少40%的国家间冲突都与自然资源关系密切。

这最后使得冲突矿物在过去五年以来沦为矿业、电子、信息技术等企业在社会责任领域里的必修课。本文期望研究冲突矿物议题中的两个基本问题：冲突矿物概念的普适性和国外冲突矿物法律实行机制的科学有效性，并在此基础上为我国政府和业界明确提出政策和实践中建议。

　　冲突矿物是一个普遍性的国际规范吗？　　国际社会共识性地在国际法制层面将冲突与自然资源联系一起是上个世纪90年代以后的事情。1990年代以来，在非洲的安哥拉、塞拉利昂、民主刚果、利比里亚以及科特迪瓦（象牙海岸）等盛产钻石的国家先后再次发生了叛变团体与政府之间的白热化内战，而钻石铁矿和贸易则是这些叛变团体主要的经济来源。　　在此背景下，联合国安理会于1998年6月先后通过了关于制裁安哥拉民族解放阵线等战乱团体的1173和1176号决议，禁令各国进口来自安哥拉但予以安哥拉政府原产地证书制度管控的钻石。

这一决议首次在具备普遍性国际法律拘束力的文件中为矿物资源的贸易和解决问题内战冲突创建起了因果联系。在此后的两年多时间里，联合国安理会先后通过了十数个牵涉到上述各国、注目钻石非法贸易对国际和平与安全性的有利影响的决议，但是,这些决议皆并未明确提出冲突钻石（conflict diamonds）的概念。

当然，在这个阶段，冲突钻石的众说纷纭早已风行于媒体和非政府的组织之间。例如，2000年10月，《纽约时报》就以塞拉利昂出售的钻石的新标签为题讲解了冲突钻石如何突破了塞拉利昂的原产地证书系统而非法流向世界市场。

　　这一标签在2000年底被联合国大会月应用于国际法制体系。2000年12月1日，联大通过了知名的55/56号决议，这一为题钻石在助长冲突方面所起的起到的决议注目冲突钻石在若干国家助长冲突的问题，呼吁所有国家超越冲突钻石的贸易与向叛变运动供应武器、燃料或其它违禁物资之间的联系。此后至今，联大每年都通过同一题名的决议推展国际社会管理冲突钻石的希望与合作，还包括2002年的56/263号决议、2003年的57/302号决议、2004年的58/290、59/144号决议以后2016年1月的70/252号决议。

在这些决议中，冲突钻石这一术语被密集地用于。　　然而，自冲突钻石被联合国大会奠定为国际规范性文件中常用概念后的十几年来，其它矿产和资源与内战等冲突之间的关联也在联合国安理会和大会获得了辩论，但是联合国至今不仅未用于诸如冲突锡、冲突铜矿等指向明确的概念，也没一般性地明确提出冲突矿物或者冲突资源的概念。

例如，自联合国明确提出冲突钻石概念的2000年起，联合国安理会在过去15年来每年都通过若干注目刚果（金）状况的决议，并且在最少30个决议中就管控该国非钻石自然资源的非法铁矿和贸易，以及提高矿物产品的可追溯性来减轻内部冲突作出要求或建议，但是，这些决议中无一处用于冲突矿物或冲突资源的概念。而且，同一时期，用于冲突资源，特别是在是冲突矿物概念在学者、媒体和非政府的组织中早已蔚然成风，但这一次联合国并没波澜。这或许解释，冲突钻石虽然是冲突矿物以及冲突资源等概念的肇端，但在具备普遍性重申效力或约束效力的国际规范术语表中，它毕竟一个寂寞的不存在和引人注目的值得注意。

　　这种值得注意的产生不仅是由于很多联合国会员国赞成给各种资源张贴上冲突标签，更加最重要的原因是在冲突钻石概念之下，联合国促成政府、企业等各利益涉及方顺利地创建了一套管控以非法钻石贸易反对冲突中的叛变方的制度，即所谓的金伯利进程（Kimberly Process）。由于钻石产量比较较少，产地集中于，贸易渠道烧结且利益格局非常简单，金伯利进程在很短的时间内就获得了很好的效果。2004年，金伯利进程的主席就早已宣告全球仅有严重不足1%的钻石归属于冲突钻石，而此时距离金伯利进程月创建仅有一年时间。

相比之下，对于产量极大，产地集中，贸易渠道普遍且利益关系十分简单的铜、锡甚至黄金等其他矿产而言，创建诸如金伯利进程这样的国际管控体制完全是不有可能的。在这种情况下，联合国所采行的一个现实的路径就是：给这些矿产张贴上骇人的冲突矿物标签而无以有作为，不一定不利于解决问题冲突本身。实质上，经济合作与发展组织（OECD）也具体赞成用于冲突矿物标签，而是更为注目冲突地区本身，因此，经合组织为此制订的涉及指导文件有一个长长的名字：《关于来自不受冲突影响和高风险区域的矿石的负责任供应链尽责调查指南》。

　　与之比较，美国2010年通过的多德弗兰克（Dodd Frank）法案1502条款以及欧盟建议书中的涉及法律就企图为更加普遍的各类矿产创建原产地跟踪和供应链品行管理制度，因而这些法案延用了冲突钻石的思路，用于冲突矿物（conflict minerals）指代不受规范的矿产对象。但是，这也不能解释，冲突矿物或冲突资源概念目前不算只是一个国内法或区域法律上的概念，而并非具备普遍性的国际规范术语。

同时这也解释，即便冲突矿物这一国内法律概念在国际上以求援引，任何对其的党内外运用只不过也都违反了国内法律想法。例如，2016年初，国际特赦的组织公开发表了专题报告《不择手段天照的真凶：全球钴矿贸易的策动力来自刚果民主共和国境内的人权侵害》，充份透露了全球钴资源供应链上不存在的人权挑战，还包括刚果民主共和国手工采矿业环节用于童工的不当实践中。在现实场景中，这种险恶实践中虽然发生于刚果（金），但只不过与冲突并无干系。

然而这一报告公布后，很多评论却心态地给钴矿产贴上了冲突矿物的标签。例如，天合光能最近公布的《2015年企业社会责任报告》就将冲突矿物界订为刚果民主共和国及其周边国家铁矿的锡、钽、钨、金、钴等金属矿物，这些金属在铁矿、销售过程中产生相当严重的人权与环境问题。

　　这种意外的趋势解释，必需注意冲突矿物这一国内法律概念和国内政治议程最后一般化为一场针对更加多的矿物、资源和地区的缺少国际规范反对的破坏性的国际运动。这一结论的重要性在于当冲突矿物仍未确实沦为国际议程上的事项时，我国各个利益涉及方，特别是在是政府部门就必须更为坦率地考虑到所采行的措施的政策导向和国际战略影响。

　　冲突矿物法律创建了科学有效地的机制吗？　　在冲突矿物确实沦为国际法制议题之前，矿产供应链上的企业早已作出的品行希望基本都是为了符合美国和欧盟的域内合规拒绝。目前，这两个地区的冲突矿物法律不仅早已对各国企业产生了直接影响，而且长年来看，也不会对其他国家，还包括我国的涉及法规、政策产生影响。因此，欧美冲突矿物法律的科学性和有效性就极为重要了。

鉴于欧盟的冲突矿物法律仍在最后订立之中，本文将主要检视美国的多德弗兰克法案1502条款。　　美国冲突矿物法律的首要挑战在于其对冲突和矿物的界定。

就冲突而言，1502条款严苛将其容许于刚果民主共和国东部极端程度的暴力，就矿物而言，则划界为钨、锡、钽和黄金（3TG）及其派生矿物。虽然有很多事实依据可以承托1502条款对上述地区和矿产的划界，但某种程度不存在很多事实可以反对质问：为什么不是其他地区？为什么不是其他矿物？值得注意的是，1502条款对冲突矿物的定义还包括一个最重要的补充规定，即由国务卿要求的任何其它矿物或其衍生物至今美国的国务卿未在这个名单上再加任何其他矿物。

这更为解释美国法律中的冲突和矿物更好是政治决策的产物，而不全然是一种基于客观情势拒绝的辨别。建议书中的欧盟法律虽然与OECD一样以不受冲突影响和高风险区域界定冲突，但其对矿物则依然具体划界为钨、锡、钽和黄金（及其衍生物），所以这二者的空集基本上依然射击了刚果等中非大湖区国家。实质上，在国内法层面，无论是列出式的表格抑或叙述式的界定，都会使冲突矿物法律由于主观的政治化而服务并遵从于该国国际关系议程。

　　欧美冲突矿物法律的更加相当严重挑战在于其所原作的继续执行机制。1502条款的基本机制拒绝是：如果产品中用于的矿物来自刚果或其邻国，企业必须向美国证券交易委员会递交报告以解释其就矿物源头及经销链所采行的品行审查措施，以及没超过并未涉及刚果的冲突（DRC conflict free）拒绝的产品的解释。但是美国业界对这种机制背后的方法论及其明确措施都明确提出了法律挑战。

2013年中，全美制造商协会（NAM）等业界的组织早已控告美国证券交易委员会，公开发表挑战这一机制在方法论上的科学性和有效性。全美制造商协会诉称，政府并没佐证的证据指出就产品否并未涉及刚果的冲突展开公开发表透露需要实质上增进刚果的和平，因此，此种机制并无法必要前进政府的意志和利益。此外，在无法证明矿物原产地的情况下，透露规则拒绝企业在其网站上声明并未找到其产品并未涉及刚果的冲突，这相等拒绝企业为自己张贴上共谋了再次发生在刚果的屠杀的血色标签，因而违背了美国宪法关于维护言论自由的第一修正案。

经过两轮官司，裁决法庭虽然基本上确保了1502条款的透露拒绝，但也判断并未涉及刚果的冲突这种解释拒绝显然违背了第一修正案。该法庭认为，产品和矿物并不参予冲突。并未涉及冲突的标签是一个传达刚果战争的道义责任的隐喻通过强迫拒绝股票发售公司否认其双手鲜血鲜血，该法案干预到了言论自由的行使。实质上，这种妖魔标签的另一个意外的结果就是矿产供应链上的很多企业索性解除了在整个冲突地区的矿产订购和贸易，以至于很多企业骄傲地声称其所用矿产皆不是订购自这些国家。

这种对1502条款不得已的曲解必定损害这些地区的发展和人民生计。　　这使得美国证券交易委员会在2014年4月被迫修改了明确的透露规则，首当其冲的转变就是仍然拒绝企业将其产品标签为未涉及刚果的冲突或不确认否涉及刚果的冲突等等，而是将透露的重点探讨于所用矿物的冶炼厂、原产国以及企业为确认矿物原产地而作出的希望之上。　　就欧盟而言，时至今日，欧盟三个机关未有就冲突矿物法律的实行机制达成协议完全一致，主要的争议一方面在于否必须创建强制性的矿产来源的品行机制，一方面在于涉及继续执行机制是仅有限于于矿产进口商（守门员规则），还是不应同时限于于进口商和（用于矿产的）制造商（全球队规则）。

可见，到目前为止，欧美关于冲突矿物法律的实行机制都面对着的不利的争议和挑战，这既牵涉到冲突矿物的显然方法论前提假设，也牵涉到其上的制度设计。　　结论就是，即便欧美法律界定下的冲突矿物是一个真为命题，欧美都还没设计出有需要科学、有效地返应当命题中主要担忧的解决方案。但是，有一点特别注意的是，业界却必须为此分担极大的成本投放。

根据国际电子工业连接起来协会（IPC）早在2011年对其会员企业所积极开展的调研，为了符合1502条款规定，每个IPC会员企业在第一年所须开销的供应链品行核查的中位数投放多达了6.5万美元，而企业在跟踪软件、额外人员、培训、法律服务以及第三方审查等方面投放的中位数总成本则低约17万美元。　　中国政府与企业如何应付冲突矿物挑战？　　管控自然资源的研发和贸易毫无疑问对减轻与之涉及的冲突具备极其重要的起到，各个利益涉及方的必需采取行动，创建机制，解决问题自然资源对冲突的添柴加薪效应。然而上述分析表明，现行欧美关于冲突矿物的法律因其内在缺失完全不有可能构建类似于联合国冲突钻石机制的效果。

在这种情况下，我国政府和企业不应首先深入研究欧美的冲突矿物法律，特别是在是其目前的实行效果和对我国企业投资和经营的影响。　　在政策层面上，我国政府不应首先慎重用于冲突矿物的概念，避免冲突矿物标签在冲突和矿物两个层面上的一般化运用。其次，在冲突矿物沦为确实的国际议程之前，政府部门不应慎重插手该议题，抗拒在此议题上采行官方层面的保守行动，还包括防止通过国内法律或制订标准等措施使之沦为国内政策和国际关系事项特别是在当中国此类法律或标准最有可能的范本，即欧美涉及法律正处于批评或发展之中时。

而且这种法律或行政插手必定不会为我国企业带给极大的成本开销。当下，一个更加稳健而有效地的路径是由涉及行业的组织在充份研究和交流和的基础上制订指导性文件和管理工具。最后，中国政府不应大力与其它国家和涉及方在国际公共管理平台上（如联合国等）探究解决问题自然资源好转冲突问题的普遍性方案或针对个案的方案，以避免这一议题的持续政治化。　　对于中国企业而言，在由于运营布局或业务关系而沦为诸如1502条款等法律的规范对象或其上下游商业伙伴的情况下，则依然必须合规守法地根据这些法律或者合约拒绝展开透露和报告。

同时，中国企业也应当深入研究和自学这些法律中所包括的管理方法，还包括供应链品行机制等，据此理解涉及矿物及其他原材料和产品的来源。虽然单个企业的能力有可能无法解决问题冲突本身，但企业也显然最少可以通过供应链品行管理使自己（以及上下游合作伙伴）所订购的矿物原材料不是来自于资助冲突的矿区。最后，必需强调指出的是，企业不不应出于回避冲突矿物法律的目的而解除在所谓冲突地区的研发和贸易业务，因为这不仅急于问题的解决问题，而且不会激化当地的贫穷和冲突。

在充份而精细的供应链品行管理的确保之下，企业不应大力在涉及地区专门从事矿产投资和贸易。惟其如此，才能既防止各国涉及法律所带给的变换式的经营风险，同时也防止有意无意中为生产了极大人道灾难的冲突火上浇油。　　* 本文经编辑后公开发表于2016年10月号《WTO经济导刊》，图片版权Global Witness　　拓展讲解：　　梁晓晖：2003年，在北京大学参予创办了中国第一个人权专业硕士教育项目并兼任项目协商人，该项目在中国大学首次引进工商业与人权（企业社会责任）课程。

2005年重新加入中国纺织工业协会社会责任办公室，负责管理中国第一个社会责任管理体系CSC9000T以及其他设施体系的研究、研发与推展。2008年以来，作为主要的草拟专家帮助中国的工程总承包、电子、通讯、汽车、矿产以及林业等其他行业的组织制订了行业性的社会责任指导文件。同时，他还作为中国专家参予了诸多联合国以及经济合作与发展组织发动的社会责任国际文件的制订过程。

从2006年开始，他还在北京大学法学院讲授商业与人权（企业社会责任）课程，是最先在国内开办此课程的中国学者。梁晓晖目前还是上海交通大学企业法务中心研究员、剑桥大学《工商业与人权学刊》特邀编委、联合国全球契约的组织人权与劳工工作组委员以及世界经济论坛全球议程理事会理事。

2016年6月，评为联合国可持续发展目标先锋人物。

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